ÖZELLEŞTİRMENİN TÜRK ESNAF VE SANATKARLARI AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ VE ÖNERİLER

ÖZELLEŞTİRMENİN

TÜRK ESNAF VE SANATKARLARI AÇISINDAN

DEĞERLENDİRMESİ VE ÖNERİLER

 

GİRİŞ

Türkiye'de özelleştirme tartışmaları özellikle 1980'li yılların ikinci yarısında yoğunlaşmış, bu konuda uluslararası danışmanlık firmalarına önemli çalışmalar yaptırılmış ve daha sonra gerçekleştirilen özelleştirme örneklerinde zaman zaman bu çalışmalar doğrultusunda, zaman zaman da bunların tam aksine uygulamalar yapılmıştır. Ancak gerçekte, 1993'e gelinene kadar hükümetlerin tümünün Kamu İktisadi Teşebbüsleri konusunda gerek özelleştirme, gerek tasfiye ve gerekse özerkleştirme türünden yöntemleri uygulamak konusunda açıkladıkları kararlılıkları gerçekte çok dar çerçevede eyleme dönüşmüştür. Bununla birlikte çok değişik kesimlerin ağzından sıkça duyulur hale gelen "KİT belası" türü tanımlamalar, bu konuda bilgili olmayan kesimleri dahi özelleştirmeyi savunur hale getirmiştir. Bunlar, kamu sektörünün, kamu işletmeciliğinin niteliği gereği verimsiz ve israfçı olduğu, dünya deneyiminin bu genel yargıyı desteklediği, Türkiye'de ise KİT'lerin özel sektöre göre daha az etkin olduğu, zaman içinde daha da gerilediği ve KİT açıklarının enflasyon ve istikrarsızlığın arkasındaki ana etken olduğu şeklinde görüşlerdir ve hiçbiri ne verilerle ne de teorik türden çalışmalarla desteklenebilir nitelikte değildir. Kısacası Türkiye'de özelleştirme tartışmaları birçok başka konuda olduğu gibi son derece yüzeysel bir şekilde sürdürülmekte ve kolay çözüm ve sonuçlar üretilmektedir. Oysa 1988-1992 yılları arasında özelleştirilen işletmelerin verim ve karlılık gibi göstergeleri incelendiğinde beklenen düzelmenin nadiren sağlandığı görülmektedir.

Öte yandan dünyada birçok özelleştirme uygulamasında getirilmiş olan istihdamı koruma koşulu Türkiye'de getirilmediğinden, bu işletmelerin bazılarının tüm işÃ§ileri işten çıkardığı ve faaliyetlerine derhal son verdiği görülmüştür. Önemli bir işsizlik sorunu ile karşı karşıya olan Türkiye'

de bu tür uygulamaların sorunu büyüteceği ortadadır. Kısacası KİT yükünden kurtulmaya çalışan devletin omuzlarına bunun yerine artan işsizlik sorunu binebilecektir.

Bu nedenle özelleştirme uygulamalarının daha sağlam verilere dayandırılması, sonuçlarının iyi tahmin edilmesi, bunların olumsuz olanlarının en aza indirilebilmesi için gereken ön çalışmanın mutlaka yapılması, konunun bir siyasi puan toplama yolu olarak görülerek aceleye getirilmek yerine Türk halkının çıkarları ve refahı doğrultusunda hareket edilmesi savunulmalıdır. Tek tek tüm KİT'ler için özelleştirme veya tasfiye veya özerkleştirme yöntemlerinden hangisinin daha olumlu sonuç vereceği incelenmeli ve bu yöntem uygulanmalıdır.

Bu konuda Türkiye'deki tüm baskı gruplarına büyük sorumluluklar düştüğü gözönüne alınarak, bu çalışma Türkiye Esnaf ve Sanatkarları Konfederasyonu için bir görüş oluşturma çabasına katkıda bulunmak üzere hazırlanmıştır.

Çalışmanın amacı özelleştirmenin istihdam boyutuna dikkat çektikten sonra, yeni istihdam alanları yaratımının çok sınırlı olduğu Türkiye'de özelleştirme sonucu işsiz kalacak işgücünün en büyük olasılıkla esnaf ve sanatkar grubuna katılacak olmasını gözönünde bulundurarak, soruna bu grup açısından yaklaşmak ve önlem önerileri getirmektir. Bu yapılırken yukarda değinilen önyargılar veya tartışmasız doğrular olarak kabul edilen bazı noktalarda dünyadan örnekler verilecek, böylelikle konu çok yönlü bir şekilde aydınlatılmaya çalışılacaktır.

DÃœNYA'DA ÖZELLEŞTİRME

Ekonomide liberalleşmenin ivme kazandığı 1980'ler ve özellikle de 1990'lı yıllar hemen tüm dünyada özelleştirme tartışmalarının da en yoğun olduğu dönemlerdir. Bu konuda Avrupa kıtasındaki öncü İngiltere olmuştur. Nitekim Thatcher döneminin en belirgin uygulaması özelleştirmedir. Bununla birlikte, Avrupa Topluluğu'nun resmi tavrı ve Kıta Avrupası'nın uygulamalarında hala egemen olan "mülkiyet biçimlerine karşı tarafsız", ancak kamu sektörünün daima belli ve somut işlevler de üstlenebileceğini kabul eden bir iktisat politikası yaklaşımıdır.

Türkiye'nin Osmanlı döneminden başlayan ve günümüzde de sürdürülen iktisadi ve sosyal gelişme tercihi Avrupa yönünde olmuştur. Özellikle Avrupa Topluluğu ile Türkiye arasında bir Ortaklık ilişkisi kuran Ankara Anlaşması'nın öngördüğü Gümrük Birliği'nin oluşturulacağı 1995 yılına bu kadar yaklaşıldığı bir dönemde her türlü iktisat politikasında olduğu gibi kamu iktisadi teşekkülleri ve bunların reformu, tasfiyesi veya özelleştirilmesi konusunda da Avrupa Topluluğu örneğini iyi incelemek yerinde olur.

Bu bölümde önce Topluluk'ta KİT'lerin ekonomideki yerine ve bu konudaki görüşlere değinilecek, daha sonra da ekonomik sorunları Türkiye ile benzeşen bazı ülkelerdeki özelleştirme uygulamaları ve sonuçları hakkında bilgi verilecektir.

AVRUPA TOPLULUĞU'NDA KİT'LER

Topluluk KİT'leri Roma Antlaşması'nın 222. maddesinde ele almış ve "üye ülkelerin mülkiyet biçimleri konusunda hiçbir biçimde önyargılı olunamayacağı" vurgulanmıştır. Kısacası Topluluğun kuruluş antlaşması üye ülkelerde özel mülkiyet veya kamu mülkiyeti konusuna tümüyle tarafsız yaklaşmıştır. Böylelikle üye ülkelerin ekonomilerini özel ile kamu mülkiyeti arasında düzenleme biçim ve ölçüleri kendilerine bırakılmıştır. Antlaşmanın bütünü üzerindeki yeni düzenlemelerde bu ilkenin korunduğu ve bu konuda yeni hiçbir değişiklik yapılmadığı görülmektedir.

Nitekim Topluluk ortalamasına bakıldığında, kamu girişimleri istihdamın % 10'unu, katma değerin % 12'sini ve sabit sermaye yatırımlarının da % 18 gibi bir bölümünü kapsamaktadır. Ancak bu ağırlıklar üye ülkeler arasında büyük farklılıklar göstermektedir.

Kamu girişimlerinin en ağırlıklı olduğu AT ülkesi Fransa'dır. Ardından İtalya, Portekiz, İspanya ve Yunanistan gelmektedir. Kamu girişimciliğinin asgari düzeyde olduğu ülkelerin başında ise Lüksemburg ve daha sonra yukarda da belirtildiği gibi son yılların özelleştirme rüzgarlarından sonra İngiltere yer almaktadır. Burada eklenmesi gereken konu, Avrupa'da 1980'lerde yaşanan yoğun özelleştirme tartışmalarının 1990'larda terkedilmiş görünmesidir.

 Bunun en somut belirtisi Avrupa Topluluğu Komisyonu'nun 18 Ekim 1991 tarihli Topluluk Resmi Gazetesi'nde yayınlanan kararı ile kamu girişimciliği sorununa getirdiği açıklıktır. Buna göre üye ülkeler özel girişimlerle kamu girişimleri arasında kural olarak yansız davranacaklardır. Parasal destekleme konusunda pazar ekonomisi kurallarına uyulacak, yatırım politikası önemsenecek ve bu konuda eşitlik ilkesi gözetilecek; kamu yöneticileri kamu girişimlerini özel girişimlerin zararına olacak şekilde desteklemeyecekler. Kamu kaynaklarının kötüye kullanımını önlemek üzere ise bunların kullanımında getiri faktörünün dikkate alınması esası ve kamu girişimlerinin borçlanmasında veya pay senedi çıkarımında tıpkı özel girişimler gibi değerlendirilmesi esası getirilmiştir.

Bu ilkelerle amaçlanan kamu girişimlerinin rekabet ortamında çalışmalarını sağlamaktır. Sözkonusu kararda Komisyon "her üye ülke kendi kamu sektörünün büyüklük ve niteliğini seçmede ve bunu zaman içinde değiştirmede özgürdür" demekte ve ardından üye devletlerin kamu girişimlerinde her zaman ticari amaçların belirleyici olmayabileceğini, kamu girişimlerinin ticari işlevlerine ek olarak ticari olmayan yani sosyal görevler de üstlenebileceğini vurgulamaktadır. Bunun hangi hallerde yapılacağına ilişkin örnekler Türkiye açısından özellikle ilginçtir.

Komisyon, " Bir kısım üye devletlerde kamu girişimleri, durgunluktan çıkışta, güçlük içinde sanayilerin yeniden yapılanmasının ya da bölgesel gelişmenin sağlanmasında ekonominin lokomotifi olarak işlev görebilir şeklinde bir değerlendirme yapmaktadır. Kamu girişimleri, yüksek maliyetli veya ticari olarak kabul edilebilir düzeyin üstünde istihdamı zorunlu kılan az gelişmiş yörelerde de kurulabilir. " Anlaşma bu türden uygulamaları Topluluğun çıkarına sayma yetkisi vermektedir. İzleyen bölümler özetlenecek olursa kısaca, Komisyon'un bu kararının bölgesel gelişmişlik farklarının azaltılması ve bir kısım sosyal mal ve hizmet üretimi için kamu girişimciliğini uygulanabilir ve desteklenebilir bulduğu söylenebilir.

Avrupa Topluluğu'nun önemle üzerinde durduğu bir başka konu ise, dünyadaki teknolojik yarışta önde gelen bir ülkeler topluluğu olabilmenin tüm koşullarının sağlanmasıdır. Bu da ancak makro düzeyde ortak girişimlerle mümkün olabilmektedir. Özel girişimciliğin kısa dönemli kar yaklaşımının bu amaca ulaşmakta yetersiz kalacağının bilincinde olan Topluluk, teknoloji yarışında kamu-özel ayrımı gözetmeden önemli olanın Avrupa sanayiini dünya çapında rekabet edebilir bir düzeye getirebilmek ve bu düzeyi koruyabilmek olduğunu belirtmekte ve bunun için de devlet müdahalesini ve desteğini öngörmektedir.

Avrupa Topluluğu'nda kamu müdahalelerine verilen önemin burada vurgulanmasındaki amaç, dünyada teknolojik yarış, bölgesel gelişmişlik farklarının giderilmesi, sosyal amaçlar ve geri kalmış bölgelerde istihdam yaratılması gibi Türkiye'nin de önde gelen ekonomik sorunlarından olan alanlarda devleti hala gerekli gören en azından bir ülkeler topluluğu bulunduğunu hatırlatmaktır.

Türkiye'nin kamu girişimciliği ile ilgili kararlarında örnek gösterilen Meksika ve Arjantin'deki özelleştirme uygulamalarına geçmeden önce bunların yegane örnekler olmadığını belirtmekte fayda vardır.

MEKSİKA'DA KİT'LER VE ÖZELLEŞTİRME

Meksika'da IMF istikrar programının bir parçası olarak 1983 yılında başlayan özelleştirme öncesinde kamunun ekonomi içindeki payı oldukça yüksekti. 1982 yılı rakamlarıyla toplam 1155 adet Meksika KİT'i yatırımların % 36'sını gerçekleştirmekte ve GSMH'nın da % 12.6'sını üretmekteydi.

1970'li yılların ortalarında Meksika Körfezinde bulunan zengin petrol yatakları ve bunu izleyen petrol fiyat artışları bu yıllarda devlet gelirlerinin önemli ölçüde artmasına ve böylece de devletin ekonomi içindeki yerinin büyümesine neden olmuştur. Sayıca artan devlet işletmelerinin ve genişleyen sosyal programların finansmanında yalnızca devlet gelirlerine değil ama büyük boyutta da dış borçlanmaya  başvurulmuştu. Böylece 1974'de 7 milyar dolar olan dış borç tutarı, 1991'de 78 milyar dolara yükselmiştir. Krizin başlamasında büyük etken ise 1982 yılında petrol fiyatlarında görülen düşÃ¼ş idi ve Meksika'nın dış borcunu ödeyememesine neden olmuştu.

Bu krizden çıkış için Meksika'da bulunan hemen hemen tüm ticari bankaların devletleştirilmesi ve sıkı bir kambiyo denetimi şeklindeki çözüm ise sermayenin kaçışı sonucunu doğurmuştur. 1982 yılında GSYİH % 0.6 oranında düşmüş, enflasyon % 99'a ve bütçe açığının GSYİH'ya oranı da % 16.3'e çıkmıştır. İşte bu nedenlerden ötürü yukarda sözü edilen istikrar programı da aynı yıl uygulamaya konmuştur.

Bu program kapsamındaki "bağlantı kesme programı" adlı özelleştirme faaliyeti iki aşamada incelenebilir:

Bunlardan ilki 1983-1988 dönemindeki çok sayıda küçük işletmenin tasfiye edilerek elden çıkarılması şeklindeki aşamadır. İkinci aşama ise  1989'dan bugüne kadar süren dönemdeki özelleştirme aşamasıdır. Ticarette serbestleşme, dış borç ödemelerinin ertelenmesi ve iç pazarın serbestleştirilmesi gibi uygulamalarla somutlaşan bir yapısal reform paketinin parçasıdır ve özelleştirilen işletmelerin ortalama büyüklüğü ve fiyatları önceki aşamaya oranla artış göstermiştir.

Tablo I Meksika'daki Bağlantı kesme (disengagement) Programının gelişimini göstermektedir.

YIL	SATILAN KİT	BAĞLANTI KESME	YIL SONU KİT SAYISI
1982			1155
1983	4	77	1074
1984	3	22	1049
1985	32	76	941
1986	281	176	737
1987	21	99	617
1988	66	139	412
1989	37	0*	379
1990	90	9	280
1991	65	VY*	215**
TOPLAM	346	594